近日,國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》(以下簡稱《工作方案》),將在全國范圍內選擇10個左右有條件、有基礎、規模適當的城市開展“無廢城市”建設試點。
    據了解,“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領,通過推動形成綠色發展方式和生活方式,持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用,最大限度減少填埋量,將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。
    對于生態文明建設而言,“無廢城市”的積極意義十分明顯。那么,應該如何建設“無廢城市”?對此,《法制日報》記者采訪了業內有關專家。
    固廢污染老大難
    回收運輸兩張皮
    《工作方案》提出,到2020年,系統構建“無廢城市”建設指標體系,探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和技術體系,形成一批可復制、可推廣的“無廢城市”建設示范模式。
    中國政法大學教授曹明德認為,固廢是傳統的四大污染源之一。過去,我國固廢污染問題一直存在。一方面,固廢的來源多。不管是城市生活、農村生活,都會產生大量生活垃圾,生產過程中也會產生很多生活廢物,例如交通運輸、商品包裝、快遞物流等產業產生的生活廢物。另一方面,人們的不良生產生活習慣、消費習慣導致過多的固體廢物出現。從源頭上來說,生產者沒有做到清潔生產,沒有踐行“3R”原則,即減量化(reducing)、再利用(reusing)和再循環(recycling)。
    中國人民大學環境學院教授宋國君認為,對于環保工作而言,需要堅定的理念支撐,“無廢城市”建設試點就是一個非常正確的理念。
    “現在,我國城市離‘無廢城市’還有較遠的距離。我國固體廢物的管理情形不容樂觀。就城市生活垃圾分類、減量化而言,試點了不少年,成效有限。生活垃圾是固廢的一種,因此固廢處置的現狀也是相似的。”宋國君說。
    處理固體廢物,回收是關鍵。曹明德認為,從回收上來說,我國固廢回收的體制存在一些問題。與生活垃圾有關的問題并非全權由環保部門來負責,城建部門也有參與。由于涉及到不同部門,因此通常是環保部門負責垃圾分類投放,而城建部門負責垃圾運輸,但是運輸后的垃圾是如何處置的,公眾一般不得而知。
    “有些地方出現過分區域、定點收購的固廢回收站,同時回收站還負責下個環節的垃圾再利用,這種模式下的固廢回收還比較有效率。但從一般的生活垃圾來看,現在有些地方主要是個體收購網點在進行回收,形成了以流動的進城務工人員、非專業固廢回收企業等為主的產業鏈。”曹明德說。
    曹明德曾經參觀過一些地方的環保項目,按照設計理念,把廢棄物品回收之后,生成新的成品。比如垃圾袋的終端產出新的塑料袋。“這些項目理念很好,但在實施中面臨一些困難。”
    宋國君認為,目前固廢回收存在一些問題。就垃圾處置而言,垃圾焚燒有待進一步商榷。焚燒是對垃圾的處置方式之一,但這樣的方式并不環保。另外,生活垃圾傾倒到水域的事情也在發生。
    “固體廢物需要車輛才能運走,運廢車輛是否有記錄、監控?某些污染事件為何會出現?再如政府采購中的可回收物,經過回收之后制作的產品,由于是可回收利用的,不如一些木材、石油制作的新產品,使之盡快進入市場需要比較復雜的流程。工業垃圾處置也存在問題,主要原因是管理滯后,缺少相應的政策體系。另外,還有一種以技術替代管理的觀點也值得商榷。即便研究出新的環保技術,但可能會帶來新的問題。對于環保工作來說,管理是最根本的,管理會決定技術的發展方向,引導環保工作的各個參與方。”宋國君說。
    誰產生固廢由誰回收
    定點收購落實責任制
    《工作方案》明確了六項重點任務:
    強化頂層設計引領,發揮政府宏觀指導作用；
    實施工業綠色生產,推動大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長；
    推行農業綠色生產,促進主要農業廢棄物全量利用；
    踐行綠色生活方式,推動生活垃圾源頭減量和資源化利用；
    提升風險防控能力,強化危險廢物全面安全管控；激發市場主體活力,培育產業發展新模式。
    據了解,在全國范圍內選擇10個左右有條件、有基礎、規模適當的城市開展“無廢城市”建設試點。綜合考慮不同地域、不同發展水平及產業特點、地方政府積極性等因素,優先選取國家生態文明試驗區省份具備條件的城市、循環經濟示范城市、工業資源綜合利用示范基地、已開展或正在開展各類固體廢物回收利用無害化處置試點并取得積極成效的城市。
    曹明德認為,針對回收體制,有關部門應當有所作為,不能任由市場主導,應該加快建設生產者責任延伸制度。由生產者、銷售者負責回收自己產出的固廢,這是成本最低、最有效、最有利于循環利用的做法。如果產生固廢的機構不負責回收,就會讓產生一些麻煩。例如農藥及其包裝的回收問題,農藥瓶子能再次使用,但有的企業由于不夠專業,處置不了。從循環經濟角度來說,應由生產農藥瓶子的廠家來處置,包括是否要設置回收網點等。有關部門要發揮一定的主導作用,按一定區域設置固廢回收站,或給予消費者替代性選擇,如設立回收中轉處,結合法律具體規定,賣給相關企業,投入相關項目。
    “應鼓勵消費者綠色消費,但這種鼓勵要通過具體的制度、措施,讓廣大公眾感受到環境保護的重要性,比如明白廢舊電池不能隨地處置。同時設置給利機制,哪怕只有一點利潤,也是一種激勵方式。”曹明德說。
    我國是制造業大國,生產生活中產生的廢物不少,因此回收工作需要不斷改進。在這個過程之中,法律是主要抓手,但是不僅要從法律層面進行規制,還要從多個方面進行監管。首先是觀念的改變,如果要踐行環保,公眾的很多觀念都要改變。
    “其次是體系的建構。就生活垃圾而言,需要對垃圾進行強制分類。分類之后的可回收物,要進一步將其變成產品。這就需要市場參與、資金到位等一系列很完整的體系來支撐。而體系的建構離不開法律與政策的頒布實施。固廢回收涉及到原料如何利用,利用后的盈利模式等,都需要相關法律政策的監督、支持。一系列法律政策的制定實施,會改變現在生產生活的模式。同時,固廢管理和空氣污染、水污染的關系比較密切,當務之急是制止破壞環境的行為。”
    資源回收利用靠立法
    固廢處置體系需優化
    據了解,試點城市負責編制“無廢城市”建設試點實施方案,明確試點目標,確定任務清單和分工,做好年度任務分解,明確每項任務的目標成果、進度安排、保障措施等。實施方案按程序報送生態環境部,經生態環境部會同有關部門組織專家評審通過后實施。2019年上半年,試點城市政府印發實施方案。
    近幾十年來,我國環境保護面臨挑戰,因此開展類似“無廢城市”建設這樣的有效試點探索特別重要。這種環保領域的試點探索應該不求數量但求質量,應該像其他領域的成功試點一樣,在全國各地包括經濟發達地區、經濟欠發達地區均設試點,再來總結成功經驗,在不同地區合理推廣。
    “環保領域的一些問題都需要不斷探索。比如塑料很方便,但白色垃圾無所不在,降解時間非常漫長,這方面可以參考一些國外的經驗。垃圾分類判斷有一定難度,普通居民往往不知所措。因此可以改變分類類型,如用‘瓶子、金屬、建筑垃圾、廢舊電器”等替代‘可回收、不可回收’等分類標準。而電子產品、電池等專業度較高或毒性較強的固廢回收分類任務應交給生產者或銷售者來做,效果更好。”
    從法律層面來看,曹明德認為,打造“無廢城市”,讓固廢更好地回收處置,應該將相關規劃設計結合具體法律制度予以實施。
    “循環經濟促進法對如何清潔生產,如何發展循環經濟有相關規定,土壤污染防治法等也都涉及到上述問題,但仍需要進一步具體細化和落實到位。法律上要明確規定生產者對自身產品的回收義務,以及如何收回、是否在回收過程中給予消費者一定利益等。要讓相關規定落實到生產者和消費者的交往細節之中。另外,應明確責任分配,讓不合規者承擔較重的責任,同時要保證責任分配機制具有較強的可操作性?？梢钥紤]制訂一部資源回收利用法,打造全新的回收機制。有關部門應從法律制度上激勵循環利用,全面優化固廢回收處置體系?？傊?從生產環節開始到產品銷售、使用,再到產品壽命終結后的回收處置,應形成完整的鏈條,有關部門應全程控制,不能繼續過去的末端治理。”